Приклад Угорщини: Центральноєвропейські практики забезпечення прав нацменшин та міжетнічного порозуміння

Угорщина — третя і, мабуть, найпарадоксальніша країна в нашій серії публікацій про Центральноєвропейські практики забезпечення прав нацменшин та міжетнічного порозуміння. Саме Будапешт роками найгучніше вимагав від сусідів, зокрема від України, розширення прав угорських громад, апелюючи до європейських стандартів і історичної справедливості. Але мало хто звертає увагу, що за цими вимогами стоїть не лише геополітика, а й цілком конкретна — і доволі розвинута — внутрішня модель захисту прав національних меншин, вибудувана самою Угорщиною.

Ця модель виросла не так із вступу до ЄС чи НАТО, як із травми Тріанона та національної політики (Magyar Nemzetpolitika), яку взяла на озброєння і партія Фідес Віктора Орбана. У підсумку країна з системними проблемами з верховенством права парадоксальним чином має одну з найбільш розгалужених правових інфраструктур представництва нацменшин у регіоні — і водночас використовує тему меншин як інструмент зовнішньої політики щодо сусідів. 

Наші попередні тексти про досвід Румунії та Словацької Республіки читайте за посиланнями:
🇷🇴 Приклад Румунії: Центральноєвропейські практики забезпечення прав нацменшин та міжетнічного порозуміння
🇸🇰 Приклад Словаччини: Центральноєвропейські практики забезпечення прав нацменшин та міжетнічного порозуміння

Угорщина

Як би парадоксально це не звучало на тлі системних проблем з верховенством права та демократією, сьогодні Угорщина є країною з однією із найбільш розвинутих правових та політичних інфраструктур захисту та представництва прав національних меншин.

Сучасне законодавство і практики забезпечення прав національних меншин в Угорщині сформовані під впливом не стільки вступу країни до ЄС чи НАТО, скільки з огляду на національні історичні травми та сучасні політичні процеси.

Мова йде насамперед про:

• травму Тріанона та угорську національну політику (Magyar Nemzetpolitika) як реакцію на цю травму. Ця політика покликана згуртувати угорську націю попри її розділення кордонами різних держав.
• розбудову ілліберального право-популістського політичного режиму партією Фідес (насправді політичний блок Фідес-ХДНП) на чолі з Віктором Орбаном. Вони взяли за основу своєї національно-популістської платформи саме травму Тріанона, об’єднання угорської нації, захист усіх угорців незалежно від місця їхнього проживання, а відтак інструменталізацію етнічного та історичного факторів.

Читай також 👇
Andras Racz. Угорщина — Україна: від конфлікту до захисту меншин як мети

Спрощено логіку впливу цих 2-х факторів можна пояснити наступним чином: щоб успішно розвивати політику (politics) на етнічній темі та вимагати від своїх сусідів забезпечення прав угорської нацменшини як принципового питання та історичної справедливості, сучасна Угорщина не тільки інвестує великі ресурси в «національну політику», але й розбудувала всередині країни, на перший погляд, досить ліберальну і мультикультурну та автономістську модель забезпечення прав нацменшин (як би парадоксально це не звучало з огляду на сучасні проблеми Угорщини з верховенством права). Ця модель має кроссекторальний вимір: її складовими просякнуті і законодавство, включно з Конституцією, і вся політична система Угорщини.

Також варто брати до уваги, що сучасна Угорщина має поліетнічний склад населення у пропорції 87,9% угорців та 0,8% національних меншин.

Законодавство

Угорщина має доволі типову кількарівневу законодавчу основу щодо гарантування прав осіб, які належать до національних меншин. Йдеться про рівень міжнародних зобов’язань насамперед ратифікацію Європейської Хартії Регіональних Мов та Мов Меншин (1995) та Рамкової конвенції про захист національних меншин (1995, РЄ), а також національне законодавство насамперед Конституція (2012) та профільні закони, і відповідно підзаконні акти, насамперед Національна освітня програма, тобто освітній стандарт (ухвалений 2012 року через постанову уряду).

Нова Конституція Угорщини, яка була ухвалена в 2011 році та вступила у дію в 2012, є не тільки законодавчою основою та рамкою в питанні прав національних меншин, але також містить ряд вичерпних положень та гарантій.

Конституція Угорщини визначає нацменшини державотворчим компонентом, гарантує їхнє право на автономію через можливість створення національного самоврядування на різних адміністративних рівнях, від загальнодержавного до локального. Також в Конституції зазначено право нацменшин на освіту рідною мовою.

У 2011 році було ухвалено Закон про права національностей, який було синхронізовано з новелами Конституції в цій сфері та розроблено як ключовий нормативно-правовий акт у сфері захисту прав національних меншин в Угорщині, який чітко регламентує як індивідуальні, так і, що важливо, колективні права осіб, які належать до національних меншин.

Ключовими положеннями, які зазначені та випливають з цього закону, є те, що:

• національні меншини можуть реалізовувати колективні права через інститут національного самоврядування тієї чи іншої національної меншини, яке може функціонувати як на національному, так і на місцевому чи навіть локальному рівні;
• національні самоврядування можуть створювати тільки офіційно зареєстровані / визнані національні меншини. І в офіційних додатках до закону є чіткий перелік офіційно визнаних національних меншин Угорщини, а це загалом 13 національних меншин: вірменська, болгарська, хорватська, німецька, грецька, польська, ромська, румунська, русинська, сербська, словацька, словенська, українська. Це визнання не означає невизнання інших національних меншин чи етнічних груп, а радше є питанням офіційного статусу для втілення прав на самоврядування та інші насамперед колективні права. 
• національні самоврядування мають чітку законодавчу базу функціонування, обрання свого складу та керівництва, можливість створення комітетів, взаємовідносини з ОМС, забезпечення їх приміщенням з боку влади (місцевої), майнові права тощо. В Угорщині немає окремого законодавства щодо фінансування національних меншин та їхнього самоврядування. Ключовим джерелом фінансування є державний бюджет.

Надважливим у цьому законі є «Розділ II. Основні права національностей», де чітко перераховуються права національних меншин, зокрема колективні права, що є чутливою темою у цій сфері, у тому числі з точки зору міжнародних чи національних гарантій:

• свобода та захист культури і традицій, використання власної мови;
• право підтримувати безперервний зв’язок із колишньою батьківщиною, в тому числі з її державними та громадськими інститутами;
• мати свого представника в угорському парламенті (з правом голосу як у депутатів парламенту або без права голосу, у статусі представника-речника), який отримав мандат через список нацменшин, і через цього представника нацменшина може брати участь у роботі угорського парламенту;
• у тих населених пунктах, де частка нацменшин згідно з останнім переписом складає щонайменше 20%: 1) на вимогу відповідного місцевого національного самоврядування представницький орган зобов’язаний вести свої протоколи та постанови мовою нацменшини поруч з угорською мовою. У разі суперечки щодо тлумачення угорська версія є авторитетною; 2) за поданням самоврядування нацменшини має бути забезпечено працевлаштування особи, яка знає мову нацменшини;
• у тих населених пунктах, де частка нацменшин згідно з останнім переписом складає щонайменше 10%, мова цієї нацменшини може бути мовою офіційного спілкування, але поруч з угорською мовою. Тобто не заміняє угорську, а використовується поруч з нею для оголошення рішень, на офіційних бланках та анкетах, текстових вивісках публічних установ, табличках з назвами населених пунктів та вулиць. Крім того, у медіа, які фінансуються з місцевого бюджету, за запитом самоврядування має бути програма мовою нацменшини про послуги. Таке ж інформування мовою меншини стосується і преси.

Важливо зауважити, що описані вище права гарантуються законом, але поряд з цим у законі чітко вказується, що ці права, мається на увазі колективні права, можуть або мають бути реалізовані за запитами чи вимогами самоврядування нацменшини, а також іншими суб’єктами, як-от селищний голова або самоврядування нацменшини національного, а не місцевого рівня. Тобто ці права не є обов’язковими до втілення без відповідних дій самоврядування нацменшини.

Цим законом гарантується право на освіту для нацменшин і відповідно рідною мовою на всіх рівнях, що є часто ключовим запитом офіційного Будапешта до інших країн щодо прав угорських нацменшин.

Практики

Угорщина є чудовим прикладом великої різниці між тим, що гарантується на рівні законодавства, і як це у підсумку втілюється на практиці.

До прикладу, право на освіту рідною мовою для нацменшин на всіх рівнях на практиці насправді означає білінгвальну освіту, бо моноетнічність Угорщини та середовище поза школою вимагає від усіх нацменшин знання угорської мови для самореалізації.

Читай також 👇
Державна мова має бути містком, а не стіною: як змінювалося українське законодавство щодо забезпечення прав нацменшин за 10 років

Підсумовуючи можна виділити такі ключові фактори міжетнічної ситуації в Угорщині:

• З огляду на історичні та політичні фактори Угорщина сьогодні є країною з однією з найбільш розвинутих правових та політичних інфраструктур захисту та представництва прав національних меншин. Національні меншини, а мова йде насамперед про 13 офіційно визнаних та зареєстрованих, визначаються Конституцією Угорщини як частина угорської політичної нації та «державотворчий фактор».
• Разом з тим, залишається чимало прогалин у законодавстві щодо забезпечення прав осіб, які належать до національних меншин. На практиці ці прогалини обмежуються або процедурними та фінансовими аспектами (на реалізацію того чи іншого права не вистачає коштів, або відсутня процедура забезпечення представництва нацменшини, якщо вона не спроможна реалізувати це право), або вирішуються у вигляді позитивних некодифікованих рішень (використання національної символіки в офіційній комунікації, насамперед прапорів).
• Сприйняття нацменшин країн-сусідів Угорщини обумовлене дзеркальністю ситуації з угорською нацменшиною в тій чи іншій країні-сусіді Угорщини. Щобільше, урядова політика щодо угорських громад у сусідніх з Угорщиною країнах, зокрема й України, є не зовнішньою, а продовженням внутрішньої політики (державне мислення не юридичними кордонами, а історичними кордонами нації як реакція на травму Тріанону).
• Урядова політика Орбана щодо конкретної нацменшини в Угорщині була прямо обумовлена станом та амбіціями щодо двосторонніх відносин з материнською країною цієї нацменшини або лобізмом інтересів цієї країни чи її представника в Угорщині. Найбільш красномовними є кейси сербської (Орбан-Вучич), болгарської (фактор одного з партійних функціонерів Фідес Г.Кубатова) чи хорватської (угорські амбіції щодо вступу Хорватії в ЄС) нацменшин.
• На рівні двосторонніх відносин з сусідами в межах угорських історичних земель Угорщина намагається в тому чи іншому вигляді нав’язати власну угорську модель відносин між державою та нацменшинами (за принципом дзеркальності або взаємності).
• Угорщина як держава виділяє чималі кошти з власного бюджету та активно залучає європейські кошти на фінансування прав і потреб національних меншин. Часто це обертається політичною корупцією та корупційними скандалами. Найяскравіші приклади: німецька, ромська, румунська нацменшини.

Дослідження підготували у 2024 році:
Дмитро Тужанський, співзасновник Інституту Центральноєвропейської Стратегії,
Віталій Дячук, аналітик Інституту Центральноєвропейської Стратегії,
Олександр Радчук, аналітик Інституту Центральноєвропейської Стратегії

Адаптація дослідження для публікації: Росана Тужанська, головна редакторка проєкту Re:Open Ukraine
Титульне фото: Zsolt Czeglédi / MTI

* Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду «Відродження».