Державна мова має бути містком, а не стіною: як змінювалося українське законодавство щодо забезпечення прав нацменшин за 10 років

Пояснення найбільш актуальних змін українського законодавства щодо забезпечення прав нацменшин, ухвалених у грудні 2023 року, а також у період з 2017 до 2024 року.

Коли пристрасті після парламентських виборів в Угорщині 12 квітня поступово вщухають, важливо подивитися на українське законодавство без передвиборчих емоцій. Питання прав національних меншин (спільнот) не виникло вчора — це довгий шлях реформ, помилок і пошуку балансу, який тривав останні дев’ять років. 

Все почалося у 2017 році з прийняття Закону «Про освіту». Тоді стаття 7, яка розширювала використання української мови в школах, викликала хвилю протестів у Будапешті та Бухаресті. Пізніше, у 2019 році, ситуацію загострив Закон «Про забезпечення функціонування української мови як державної».

Протягом 2017–2022 років Україна та її сусіди перебували у стані затяжного юридичного конфлікту. Проте шлях до ЄС вимагав від Києва не просто жорсткої позиції, а європейської гнучкості.

Точка відліку: Закон «Про освіту» 2017 року та резонансна стаття 7

У 2017 році Україна розпочала фундаментальну реформу середньої освіти (НУШ). Головною метою було подолання освітньої сегрегації: випускники шкіл нацменшин часто мали низькі результати ЗНО з української мови, що обмежувало їхній доступ до вищої освіти, роботи та державної служби в Україні.

Основним джерелом стурбованості стала стаття 7 законопроєкту, яка передбачала вивчення української мови з початкових класів та перехід на україномовне викладання з 5-го класу, а також вивчення української мови як окремого предмету. Додатково передбачалося поступове збільшення частки предметів, що викладаються українською мовою: до 9 класу частка української мови мала сягати 60%, а в старшій школі — до 80-90%.  

Чому виник конфлікт?

Різке збільшення частки української мови після 5 класу стало причиною напруженості у відносинах з Угорщиною та Румунією. Основні претензії стосувалися загрозі ідентичності та швидкості переходу в цілому. 

На основі цього виникали побоювання, що викладання профільних предметів (фізика, математика) українською мовою з часом призведе до поступової асиміляції.

Разом із тим громади вказували на брак підручників та вчителів, готових до двомовного викладання.

Додатково, Будапешт апелював до того, що Конституція України забороняє звужувати існуючі права при прийнятті нових законів. А оскільки раніше можна було вчитися рідною мовою до випуску, то обмеження лише початковою школою назвали порушенням. 

Читай також 👇
Як готують вчителів для румуномовних громад Буковини. Пояснює Наталія Палій, яка цим займається вже 30 років

Роль Венеційської комісії 

Україна з власної ініціативи звернулася до Венеційської комісії за експертизою. У своєму висновку № 902/2017 комісія визнала право України на зміцнення державної мови, проте зазначила, що чинне законодавство у сфері національних меншин характеризується суперечливістю та фрагментарністю.

Рекомендації Венеційської комісії: 

• Продовжити перехідний період для впровадження мовних норм.
• Звільнити приватні освітні заклади від поширення дії Статті 7 Закону.
• Забезпечити достатню частку навчання мовами ЄС, щоб зберегти культурну ідентичність спільнот.

Закон 2017 року не забороняв мови меншин, як це часто подавала пропаганда, а намагався впровадити модель двомовної освіти. Важливо зазначити, що проблема полягала не в самій ідеї вивчення української мови, а у відсутності чіткого перехідного періоду та конкретних гарантій для мов нацменшин, що створило простір для політичних маніпуляцій, які Україна виправляла наступні сім років.

Закон «Про повну загальну середню освіту», який Україна ухвалила у січні 2020 року, був першою спробою внормувати рекомендації Венеційської комісії.

Закон мав деталізувати 7-му статтю закону 2017 року. Замість єдиного правила для всіх, держава запровадила три адаптивні моделі, щоб врахувати вразливість різних мовних груп та рекомендації Венеційської комісії. 

• Для корінних народів України (караїми, кримські татари, кримчаки). 

Це виступило найбільш ліберальною моделлю, оскільки ці народи не мають власної держави, яка б дбала про розвиток мови, їм дозволили навчатися мовою корінного народу з 1 по 12 клас, вивчаючи українську лише як окрему дисципліну.

• Для національних меншин з мовами ЄС (угорська, румунська, польська, словацька тощо). Модель передбачала врахування складності вивчення української мови для інших мовних груп, тому перехід мав відбуватися більш поступово. З’явилася спроба м’якої інтеграції, аби випускники не були ізольовані від українського суспільства. Запровадили поступове збільшення частки предметів українською, зокрема: 5-й клас: не менше 20% річного обсягу навчального часу українською; 9-й клас: не менше 40%; старша школа (10–12 класи): не менше 60%.

• Для решти національних меншин було передбачено викладання мовою меншини разом із вивченням української у початковій школі та перехід на 80% викладання українською вже з 5-го класу. 

Попри те, що закон дав гарантовані 40% навчання рідною мовою навіть у випускних класах, політичні лідери тоді і в Будапешті, і в Бухаресті сприйняли ці цифри негативно. Головним аргументом було те, що раніше, зокрема до 2017 року, громади мали право на 100% навчання рідною мовою, а будь-яке встановлення відсотків, навіть прогресивне, трактувалося як звуження існуючих прав.

Зовнішнє незалежне оцінювання (далі — ЗНО)

Одним із найбільш системних викликів реформи став перегляд умов доступу до вищої освіти. Претензії Угорщини та Румунії щодо дискримінації абітурієнтів базувалися на мовному розриві, який виникав у процесі тестування. 

Коли учень вивчає термінологічно складні предмети (фізику, математику, хімію) українською мовою лише частково, але перебуває у мовному середовищі національної меншини, виникає розрив між рівнем засвоєння матеріалу та здатністю відтворити його під час іспиту. Це створювало нерівне становище випускників шкіл національних меншин порівняно з носіями державної мови. 

Читай також 👇
Від садочка до професійної освіти: як угорськомовна громада гуцульського селища Ясіня зберігає свою ідентичність

Відсутність можливості складати ЗНО (пізніше Національний мультипредметний тест, далі — НМТ) з використанням перекладу термінів мовами ЄС розцінювалася міжнародними експертами як штучний фільтр. Це створювало ризик того, що талановита молодь із числа національних меншин буде змушена обирати університети сусідніх держав, де іспити проводяться їхньою рідною мовою, що призводило б до відтоку абітурієнтів. 

Венеційська комісія неодноразово вказувала (зокрема у висновках 2017 та 2023 років), що право на освіту мовою меншини є декларативним, якщо воно не підкріплене можливістю справедливої оцінки знань. Таким чином, переклад тестів із природничо-математичних дисциплін став необхідним інструментом для забезпечення фактичної, а не лише формальної рівності. 

Наступним етапом був перехід від суто освітніх питань до питань захисту прав людини, що мало відобразитися у системному законодавстві України. 

Рамковий Закон «Про національні меншини (спільноти)» грудня 2022 року

Закон 1992 року вже не відповідав реаліям та актуальності, тому новий закон мав стати новою основою та юридичним фундаментом для початку переговорів про вступ. Також закон став відповіддю на набуття Україною статусу кандидата в ЄС. 

Так вперше на рівні закону було чітко закріплено право на використання національної символіки, право на проведення масових заходів мовами меншин та створення спеціалізованих центрів.

Відбулося оновлення термінології, поняття «національні меншини» було доповнено словом «спільноти», що більше відповідає сучасній європейській практиці (social communities).

Варто додати, що «жорсткість» деяких норм була продиктована необхідністю захисту інформаційного простору від російського впливу, але Венеційська комісія просила про диференційований підхід, який розділятиме мову агресора та мови ЄС. Так, незважаючи на прогресивність закону, Венеційська комісія у червні 2023 року висловила низку зауважень. Експерти вказали, що деякі норми щодо мови в медіа та публічному просторі все ще залишаються занадто жорсткими.

Зокрема, Угорщина та Румунія активно посилалися на висновок CDL-AD(2023)021, який почасти став юридичним підтвердженням їхніх претензій щодо обмеження прав етнічних угорців та румунів в Україні.

Основними причинами уваги стали наступні пункти:

• Захист мовних прав в освіті став одним з найгостріших питань. У своєму висновку Венеційська комісія критикувала перехід на навчання державною мовою з 5 класу, який суттєво скорочував частку предметів рідною мовою. Угорщина та Румунія наполягали, що їхні громадяни (національні меншини) втрачають право на повноцінну освіту рідною мовою, що гарантувалося раніше.
• Комісія рекомендувала переглянути квоти в медіа та видавничій справі, які зобов’язували використовувати українську мову. Сусідні країни вбачали в цьому загрозу культурній ідентичності своїх меншин, оскільки це обмежувало доступ до газет, книжок та телебачення їхніми мовами. 
• Закон відображав розширене обов’язкове використання української мови в публічній сфері, на яке вже вплинуло попереднє законодавство, шляхом запровадження правил щодо використання мов меншин у комунікації з органами влади. 

Національна символіка та право на ідентичність 

До 2022 року використання іноземних прапорів на адмінбудівлях (наприклад, угорського поруч із українським на сільрадах Закарпаття) було юридично сірою зоною. 

Закон офіційно дозволив:

• використання національної символіки під час проведення культурних, мистецьких та інших масових заходів.
• було роз’яснено, що поруч із державним прапором України можуть розміщуватися прапори національних спільнот за рішенням місцевих громад.
• офіційно дозволено виконання національних гімнів національних меншин під час урочистостей.

Грудень 2023: Великий компроміс та Закон № 3504-IX 

8 грудня 2023 року Верховна Рада ухвалила закон, який став результатом тривалого діалогу з Брюсселем, Будапештом та Бухарестом. Документ вносив зміни до законодавства про національні меншини (спільноти), враховуючи рекомендації Ради Європи. Зокрема було внесено зміни до законів про освіту, мову, медіа та видавничу справу, фактично закривши більшість суперечливих питань 2017–2022 років. 

Ухвалення закону стало фінальною умовою для відкриття переговорів про вступ України до ЄС, закріпивши європейський стандарт захисту прав національних меншин (спільнот). 

Зміни стосувалися кількох сфер, зокрема: 

• Передбачалося повернення до гнучкості в освіті. Для національних меншин (спільнот), мови яких є офіційними мовами ЄС, Україна відмовилася від відсоткових квот (20/40/60%). Представники таких спільнот можуть здобувати повну середню освіту рідною мовою. Обов’язково українською залишається українська мова та література, історія України та захист України. Решту предметів школа має право викладати мовою спільноти (для приватних освітніх закладів).
• Медіа та книговидання. Книгарні, що спеціалізуються на літературі мовами ЄС, тепер звільнені від вимоги мати 50% асортименту державною мовою.
• ТБ та Радіо. Квоти української мови для мовників, що працюють мовами ЄС, суттєво знижено (з 80-90% до набагато нижчих показників), що дозволяє створювати повноцінне культурне середовище рідною мовою.
• Публічний простір та реклама. У місцях компактного проживання нацменшин дозволено використовувати мову спільноти в рекламі, на публічних заходах та при наданні допомоги (за умови дублювання державною мовою).

ЗНО. Що змінилося:

Україна офіційно закріпила право абітурієнтів складати НМТ із перекладом завдань на мови ЄС. Перекладаються дисципліни на вибір: математика, біологія, фізика, хімія. Українською залишалися дисципліни «Українська мова та література», а також «Історія України». 

Ці зміни були відповіддю на висновок Венеційської комісії № 1133/2023. Експерти неодноразово наголошували, що державна мова має бути містком, а не стіною, та має діяти інклюзивно. Якщо іспит стає непереборною стіною через мову, а не через знання предмета, то система оцінювання перестає бути об’єктивною. 

Україна погодилася на це для того, щоб призупинити відтік молоді та виконати вимогу ЄС.

Читай також 👇
Українська як мова можливостей: досвід прикордонного села на Буковині у розбудові добросусідства

Національна символіка 

Ухвалення Закону № 3504-IX від 8 грудня 2023 року стало завершальним етапом усунення юридичних прогалин, які роками провокували розбіжності у багатонаціональних регіонах України. Якщо рамковий закон 2022 року мав переважно декларативний характер, то зміни 2023 року запровадили чіткий алгоритм використання національної символіки.

Ключові аспекти реформи: 

• Чітко розмежовано поняття державної символіки та символіки національної меншини. Це дозволило зняти напругу навколо використання прапорів країн-членів ЄС у місцях компактного проживання національних меншин. Юридичне підтвердження права на використання національних символів під час публічних заходів та у діяльності установ (поруч із державним прапором) трансформувало ці атрибути з «інструментів протесту» на елементи офіційно визнаного культурного ландшафту. 
• Важливим кроком стало надання місцевим радам повноважень самостійно регулювати порядок використання символіки спільнот. Це перенесло дискурс на рівень локального самоврядування, що відповідає європейському принципу субсидіарності та врахування інтересів конкретної громади.
• Оновлення державної програми «Єдність у розмаїтті» у 2023 році перетворило питання символіки на частину державної стратегії. Використання мов спільнот та їхніх символів у топоніміці (назви вулиць, вивіски, пам’ятні знаки) було визнано не загрозою суверенітету, а інструментом зміцнення соціальної згуртованості. Такий підхід нівелював аргументи про примусову асиміляцію, якими оперували зовнішні опоненти України.

Закон дозволив створити диференційований підхід. Було створено чіткий розподіл між мовами ЄС та мовою агресора. Мови ЄС отримали максимальне сприяння та лібералізацію, фактично це було повернення до прав, які були до 2017 року, але з обов’язковим знанням державної мови. Обмеження щодо російської мови залишилися чинними з міркувань національної безпеки та були сприйняті європейськими інституціями як виправданий крок. 

Глорія-Анастасія Чмельова
аналітикиня Інституту Центральноєвропейської стратегії
Титульне фото: miniszterelnok.hu

* Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду «Відродження».